前不久，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2021年3月1日起施行。《辦法》是在2005年出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的基礎(chǔ)上修訂而成的，吸收了2018年新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和其他相關(guān)中央文件的精神，體現(xiàn)了相關(guān)法律和政策的最新精神，也回應(yīng)了近幾年土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的核心痛點，為農(nóng)民利益設(shè)立了保護性的“防火墻”。

　　2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》出臺時，當時的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還僅僅是一個苗頭，并未成為農(nóng)村經(jīng)濟生活中的重要現(xiàn)象，許多問題并沒有出現(xiàn)。隨著土地流轉(zhuǎn)比例的不斷提升，2013年土地流轉(zhuǎn)面積達到了3.4億畝，占農(nóng)村土地承包經(jīng)營總面積的26％。如此大規(guī)模的土地數(shù)量在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)益受損、土地“非糧化”“非農(nóng)化”等問題。這些問題能否解決，關(guān)乎著通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營是否能夠走通。“防火墻”設(shè)好了，看似是規(guī)定增多了，其實是給土地流轉(zhuǎn)以更規(guī)范的指導，也能讓工商資本流通更順暢，農(nóng)民得到更有力保護。

　　近年來，工商資本下鄉(xiāng)掀起了一波波熱潮，給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了資金和先進的理念。然而，這其中也存在著不少隱患。很多投農(nóng)的工商企業(yè)不懂農(nóng)業(yè)，盲目投資進行土地流轉(zhuǎn)。而且，各地也出現(xiàn)了因土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營不善而跑路的現(xiàn)象，這些土地流轉(zhuǎn)往往是大規(guī)模流轉(zhuǎn)，涉及幾千甚至上萬畝土地，流轉(zhuǎn)后的土地都做了統(tǒng)一整理，原來的界限都沒有了，企業(yè)一旦跑路，農(nóng)民拿不到流轉(zhuǎn)費而利益受損，農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展也受影響。

　　針對這些問題，《辦法》建立了資格審查和項目審核制度，并建立了風險防范機制。有人會問，這樣做會不會意味著工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營的門檻被提高了？是否會加大土地流轉(zhuǎn)成本從而使資本望而卻步？

　　應(yīng)該說，建立分級資格審查和項目審核制度，并不是故意提高門檻，而是多了一道提醒，不能頭腦發(fā)熱就去干，而要科學規(guī)劃，決定后就要持續(xù)不斷地干下去，這樣才有利于土地流轉(zhuǎn)長期穩(wěn)定健康發(fā)展。而且，有了資格審查和項目審核制度，相當于多了一道“把關(guān)”，項目是否可行，由農(nóng)業(yè)專家來把把關(guān)，專家認可的項目成功率高，對工商企業(yè)本身也是一種保護。同時，風險防范制度的建立，有利于穩(wěn)定流轉(zhuǎn)土地的工商資本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為，避免農(nóng)民利益受到不必要的損害。有一點要注意到，并不是只要流轉(zhuǎn)土地就要建立風險防范制度，而是要求流轉(zhuǎn)面積較大、經(jīng)營風險較高的整村流轉(zhuǎn)的項目設(shè)立風險保障金，并且設(shè)置了雙方協(xié)商的前提，沒有刻意增加工商資本的負擔。其實2019年中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就發(fā)布過《關(guān)于做好整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地風險防范工作的通知》，已經(jīng)有了風險防范的經(jīng)驗。風險保障金在雙方協(xié)商同意的基礎(chǔ)上，可以設(shè)立一個賬戶，約定當年利潤的一定比例拿出來放到賬戶里，大規(guī)模流轉(zhuǎn)合同如果簽訂了十年，每年都存進去一部分，累積起來也能達到較大數(shù)額，起到防范風險的作用。嚴格按照《辦法》實施，那么流轉(zhuǎn)大戶跑路的行為會大大減少。這就會促使工商企業(yè)在投資農(nóng)業(yè)項目前認真評估成本收益，確保項目的長期收益，也保障了工商資本的投資收益。

　　除了經(jīng)營不善說跑就跑的問題，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，目前全國土地流轉(zhuǎn)面積超過5億畝，約占確權(quán)面積的1/3。但是，少數(shù)受讓者在經(jīng)營過程中存在著“非糧化”甚至“非農(nóng)化”行為?！掇k法》對“土地用途、受讓主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，以及經(jīng)營項目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等進行審查審核”等，都體現(xiàn)了對土地“非糧化”“非農(nóng)化”的高度關(guān)注。因此，《辦法》的實施既保護農(nóng)民利益，也保護了土地，在相當長的時間內(nèi)，對保證18億畝耕地紅線不動搖有十分重要的意義。

　　應(yīng)該明確的是，《辦法》的出臺并不是要捆住工商資本的手腳，或者阻礙工商資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。工商資本是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量。工商資本下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村有需求，資本有動力，發(fā)揮作用有空間，方向是對的。一方面要優(yōu)化環(huán)境，穩(wěn)定政策預期，引導好、服務(wù)好、保護好工商資本下鄉(xiāng)的積極性。另一方面，要設(shè)立必要的‘防火墻’，防止跑馬圈地、把農(nóng)民擠出去，防止打擦邊球、玩障眼法、鉆政策和管理的空子，防止侵害農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、侵犯農(nóng)民利益。《辦法》既在有可能侵害農(nóng)民利益、“非糧化”“非農(nóng)化”等方面設(shè)置了必要的“防火墻”，同時明確要求各地建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，建立健全運行規(guī)則，開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評估、融資擔保、檔案管理等服務(wù)，引導和促進土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，并對工商資本流轉(zhuǎn)土地擬經(jīng)營的項目進行審查，能夠穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)秩序，降低工商資本的經(jīng)營風險，從而有利于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

　?。ㄗ髡呦抵袊嗣翊髮W農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授，中國合作社研究院院長）